政策何以塑造政治：从精准扶贫到乡村振兴的乡村政治变迁

作者简介：

王春城，燕山大学文法学院（公共管理学院）教授、博士生导师，主要研究方向为公共政策与乡村发展。

王帅，燕山大学文法学院（公共管理学院）博士研究生，主要研究方向为公共政策过程。

原文刊发：《中国农村观察》2024年第4期

摘要：本文从外部的“国家与乡村关系”和内部的“乡村自治秩序”两方面来理解乡村政治及其变迁，借助政策反馈理论的核心观点“政策塑造政治”搭建“政策—政治”分析框架，从政策过程角度阐释精准扶贫和乡村振兴两个时期的乡村政治及其变迁过程与机理。本文研究表明，反映不同时期国家与乡村关系的政策安排会引起乡村社会内部政治活动参与方式的改变。受政策的解释效应、资源效应和学习效应影响，国家行动者和乡村行动者的认知、能力与行为发生转变，进而改变国家力量和自治力量对乡村社会的作用方式，二者分别塑造了新的国家与乡村关系和新的乡村自治秩序，最终呈现为国家与乡村关系和乡村自治秩序的更迭，即政策过程重塑了乡村政治：由取消农业税时期的“悬浮给予”变迁为精准扶贫时期的“精准分配”，又由精准扶贫时期的“精准分配”变迁为乡村振兴时期的“融合发展”。“政策－政治”分析框架所揭示的乡村政治变迁机理表明，在开展有关乡村的政策分析和政治分析时，既要关注政治对政策的影响，也不能忽视政策对政治的反作用，既要关注政策安排对乡村发展所产生的直接效应，更要关注政策过程对乡村政治所产生的重塑效应，以实现政策与政治的深度良性互动。

关键词：政策反馈乡村政治精准扶贫乡村振兴

中图分类号：D035.5；C911

一、研究背景和选题价值

政治是人们围绕利益分配而进行的社会活动，乡村政治即在国家整体政治场域中存在的与乡村社会运行密切相关的政治现象，可从两个层面来理解：一是从外部来看，乡村政治是在国家制度框架下，国家力量围绕经济政治建设目标在乡村开展的一系列治理活动，是国家力量自上而下对乡村社会的渗透及改造，在这一过程中，乡村政治外在地表现为国家与乡村关系；二是从内部来看，当国家力量渗透到乡村社会之后，乡村政治是乡村社会成员针对资源再分配开展的社会活动，是成员在被赋予自主管理权后理解和参与乡村建设的政治过程，内在地包含了成员之间在乡村社会内部秩序下的协商互动。乡村政治外在表现为国家运转和发展进程中的国家与乡村关系，内在表现为基层政治维系和演进过程中的自主与秩序。

无论是外部还是内部，乡村政治的核心问题都指向乡村建设与资源分配，而这二者又都与国家力量的介入密切相关。当国家力量对乡村建设的战略部署发生变化时，后续的政策安排也会引致国家力量介入乡村发展方式发生变化。这种变化不仅影响着处于政策过程中的乡村社会的整体利益，而且乡村社会内部的资源再分配方式也因此发生改变：一方面是乡村治理作为国家治理体系的重要组成部分，需要顺应国家意志，实现国家政策目标；另一方面是乡村社会成员受政策规范改变的影响，调整自身在参与资源再分配过程中的行为方式。当乡村政治的内外部属性都发生变动时，便会引发乡村政治的总体变迁。

党的二十大报告强调，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。“仍然”一词表明国家对“三农”问题长期以来的关注与重视，且未来也将如此。在推进农业农村现代化的新时代背景下，特别是当“三农”工作重心已经实现历史性转移，在新政策部署的影响下，中国的乡村政治也相应发生了新变化。鉴于此，在政策过程中重新解读乡村政治、解构从精准扶贫到乡村振兴的乡村政治变迁，既是对中国乡村治理经验的总结和对未来乡村建设进路的思索，也是对符合中国实际、体现中国特色的政治学和政策学理论的丰富。

二、主要内容和边际贡献

（一）主要内容本文从公共政策的视角出发，首先对乡村政治以及乡村政治变迁做出阐释，提出当乡村政治的内外部属性都发生变动时，便会引发乡村政治的总体变迁。其次，根据政策反馈理论中的核心观点——政策塑造政治，构建了乡村政治变迁的“政策-政治”的分析框架，提出政策改变行动者的态度和行为，进而影响政治，解析了乡村政治中的行动者和乡村政治变迁的效应与机制。最后，具体考察取消农业税、精准扶贫和乡村振兴三个时期乡村政治中的国家行动者和乡村行动者的行为表现，分析两类行动者在不同时期受政策过程影响而产生的各类效应，进而从外部与内部两个层面对精准扶贫和乡村振兴两个时期乡村政治的变迁机理作出深入阐释。

（二）边际贡献

一是丰富了乡村政治的理论内涵。在现有研究的基础上，本文提出从外部国家与乡村的关系和内部乡村自治秩序两个层面来理解乡村政治，而这两者既是政治活动的核心议题，也是政策分析的重要内容。

二是延伸了乡村政治的变迁图景。已有研究关注到了从新中国成立到精准扶贫时期的国家与乡村关系和乡村治理样态，但从这两方面来分述，未能充分体现乡村政治的深刻意涵，且乡村发展进入全面推进乡村振兴时期，乡村政治也正在发生新变化，需要做进一步阐释。因此，本文将国家建设与乡村自治秩序结合起来，以一种新的视角来解构乡村政治变迁，并对新时期的乡村政治进行分析。

三是拓展了政策与政治的分析维度。

本文提出的“政策—政治”分析框架所揭示的乡村政治变迁机理表明，在开展有关乡村的政策分析和政治分析时，既要关注政治对政策的影响，也不能忽视政策对政治的反作用，既要关注政策安排对乡村发展所产生的直接效应，更要关注政策过程对乡村政治所产生的重塑效应，以实现政策与政治的深度良性互动。

三、主要结论和政策建议

（一）主要结论乡村发展离不开国家力量的介入，国家力量在介入乡村发展的同时，也将国家治理规范嵌入乡村社会内部，使乡村社会内部的治理机制发生变化而体现出国家化特征。取消农业税后，虽然国家不断向乡村输入资源，但国家力量逐渐“悬浮”于乡村社会，造成了乡村社会政治实体功能的弱化。在精准扶贫政策过程中，国家力量进入乡村社会，通过资源分配强化了乡村社会内部的政治活动，以新的利益格局塑造新的乡村政治样态，乡村政治由“悬浮给予”变迁为“精准分配”。乡村振兴在精准扶贫所取得的成果基础上，将更多的资源和行动者纳入其中，推进乡村社会全面发展，乡村政治进一步由“精准分配”变迁为“融合发展”。政策过程重塑了国家与乡村关系和乡村自治秩序，进而推动了乡村政治的变迁。

（二）政策建议

在关注政策如何引导乡村发展的同时，更要关注政策过程对乡村政治所产生的重塑效应。这种反作用往往不可被直接衡量，但在治理层面对乡村发展的软环境具有重要影响。因此，在后续的政策实践中，一方面，鉴于政策反馈的解释效应，要更加关注政策过程中各参与者的政策态度与政策行为，在政策议程之初广泛听取不同行动者的政策需求，做好对相关行动者的政策意愿评估，从观念认知层面提升行动者后续推进乡村全面振兴的政治积极性；另一方面，鉴于政策反馈的资源效应和学习效应，要更加重视非正式力量和非正式组织对行动者的影响。在政策执行中，除了行政力量对乡村社会的作用之外，乡村社会的自治规则对乡村政治也具有重要影响。在乡村社会内部以家庭为基本单位组成的各类非正式组织，利用非正式力量影响着乡村社会内部的资源再分配方式。所以，政策的执行需要额外关注乡村自治力量，要将这股非正式力量充分纳入国家对乡村的建设规划，促使其进一步发挥积极作用。

四、研究、写作、投稿、修改过程和心得体会

本文从写作到刊出历时近两年，其中从录用到发表期间共反馈和修改7次。衷心感谢各位审稿专家和编辑部老师提出的建设性意见，这不仅大幅提升了文章质量和严谨性，也使笔者在学术观点论证、理论逻辑推敲、写作表达策略等方面均受益匪浅。

通过本研究发现，乡村政治内在地反映了国家与乡村关系，这不仅是政治学和公共管理学等社科领域所关注的宏大理论议题，还是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要实践课题。本文试图对具有中国特色的政策过程实践展开分析，讨论在此过程中所形成的中国特有的国家与乡村关系和乡村自治秩序，进而阐释中国政策实践对乡村政治的影响。在研究过程中，深切体会到我国政策供给与时俱进的有效性，以及我国政治体系、治理体系的制度优势。期望拙文能够激发更多学术同仁关于农村发展政策供给研究的思考，共同探讨这一重要议题。